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Concesiones: Evaluación del sistema y desafíos para mejorar.
Fuente: Mario Tala, Director de Infraestructura, de ACENDER Consultores.

Como todo proceso, las concesiones en Chile han ido evolucionando, tanto en sus características físicas, como en los modelos de financiamiento, mecanismos de licitación, orientación al cliente final y también en el sistema de término del plazo. Muchos de estos cambios, se han realizado con el objeto de evitar situaciones no deseadas vividas en la implementación de las primeras concesiones.

La duración de una concesión o más bien de un contrato de concesión, es un aspecto que pareciera, en una primera mirada, algo simple, sin demasiada importancia ni implicancias, sin embargo, esconde impactos económicos, de calidad de servicio, funcionales y en el objeto o fin que perseguía originalmente con una obra dada en concesión. Lo que afecta tanto al concesionario, como a los usuarios y al Estado.


Origen de las concesiones


Teóricamente y simplificando el modelo, los plazos de las concesiones se establecieron considerando la capacidad de la infraestructura a concesionar, la demanda por esa obra pública y su proyección en el tiempo y los ingresos que hacían posible la participación de privados en las licitaciones.

Las concesiones iniciales y casi el 100% de las autopistas urbanas, se realizaron con plazos fijos de término, asumiendo parte del riesgo de la demanda el concesionario.

El concesionario estimaba sus costos de construcción y la demanda que iba a obtener en este plazo fijo, ofertando de acuerdo a las variables de licitación (Aportes al Estado, menor subsidio, tarifa, etc.). Los problemas empezaron a surgir cuando la observación empírica, no correspondía al modelo teórico realizado.

Cuando la demanda bajó considerablemente, con el fin que las concesiones con plazo fijo no quebraran (en esos momentos las carreteras eran todas con plazo fijo a excepción de la Ruta 68), el Estado les ofreció la solución de pasarlas a plazo variable, a través del mecanismo MDI (Mecanismo de Distribución de Ingresos), que permitía ajustar su plazo según los ingresos totales que efectivamente percibieran, sin embargo, para realizar dicho cambio en el modelo económico, el Estado tuvo que “pedir” obras adicionales a la concesionaria, las que se pagaban mediante este mecanismo.

De ahí para adelante, la mayoría de las concesiones en Chile se licitaron con plazo variable, pero lo que ha pasado con éste es que han existido varios inconvenientes que no estuvieron previstos:

La dificultad de cuadrar los plazos de inicio de una nueva licitación con el término de la existente. Si bien éste es un problema práctico, no es menor, dado que la legislación no permite aplazar una concesión porque el Estado se atrasó en la nueva licitación, y es por ello que hay que realizar un aumento de plazo como compensación de obras adicionales que se “piden” al concesionario.

Un desacople entre la duración de la obra concesionada, ya sea por vida útil o por saturación de la capacidad para cual fue diseñada y la duración del contrato de concesión. Lo anterior exacerbado por la solicitud de parte del Estado de mayores obras a las concesionarias, aunque necesarias (seguridad, aguas lluvias, etc.) no siempre fueron obras que produjeron un aumento de la capacidad de la obra concesionada y muchas veces financiadas a través de mayores plazos o tarifas. Ello conlleva obras saturadas o congestionadas con mucha anterioridad al término de la concesión, aunque tenga plazo variable.

Con el modelo de YTC (Ingreso Total de la Concesión) de plazo variable, no existen incentivos a que el concesionario (en la escasa medida de lo posible para el caso de las carreteras) realice acciones para que aumente el flujo o demanda por el bien público y por otra parte si existen los incentivos para ahorrarse la mayor cantidad de costos de operación (cumpliendo con los requisitos de las bases para la explotación de la obra), como casi única variable o gestión que puede hacer la concesionaria para mejorar sus resultados.

En el escenario futuro de término de concesiones, la situación se puede tornar compleja y nos veremos enfrentados a muchos casos en que difícilmente se tendrá alineada la fecha de la nueva concesión con el término de la antigua y tendremos saturación o congestión en un gran número de concesiones al mismo tiempo.


Algunas soluciones


Hay que tener claro que es imposible predecir todos los escenarios futuros, ni menos saber cuantitativamente que ocurrirá, no para los plazos de las concesiones. Aunque esto es obvio, también lo es que hemos cometido el mismo error innumerables veces. Por lo que hay que dejar preparados contratos y legislaciones para eventuales cambios, que no alteren las condiciones económicas de las partes. Los contratos y legislaciones deben ser flexibles, objetivos y transparentes.

El modelo Aeroportuario, producto de lo volátil que ha sido la demanda y los saltos que ha experimentado, dejando que los plazos originalmente se estimaron a menos de la mitad, tuvo que incorporar un mecanismo mixto, de plazo variable y fijo, en las nuevas bases de licitación.

Este es un mecanismo simple y eficiente y apunta a solucionar el problema práctico de calzar una concesión con la siguiente, y con algunos up grades puede también contribuir a que esté alineado el término de la concesión con la necesidad de un aumento de capacidad. Por lo que me parece que hay copiarlo a las demás concesiones, con los ajustes necesarios.

Este modelo establece que la concesión es de plazo variable hasta que, de acuerdo a una estimación que se hace en forma periódica, se establezca que faltan, por ejemplo, dos años (el plazo se estima para cada concesión) para que termine la concesión. En ese minuto se cambia a plazo fijo (de dos años más), tiempo en el cual se preparan las bases y se adjudica el nuevo concesionario, además se establece un mecanismo de compensación que equipara los ingresos del concesionario, de manera que sean los mismo que hubiese obtenido si el plazo hubiese seguido variable.

Considerar mecanismos de compra anticipada de la concesión, pero que no afecten la rentabilidad del concesionario.

Contemplar mecanismos de compensación que permitan modificar o fijar plazos equiparando rentabilidades a las que se obtendrían con el YTG.

Considerar que el pago por término anticipado de una concesión puede ser realizado por la concesionaria entrante (requiere cambio de ley), de manera de no afectar el presupuesto fiscal y el límite de gasto de Estado. Si vemos en el cuadro, existe una gran cantidad de concesiones que pueden ser compradas por el Estado y que probablemente estén saturadas en los años venideros, sin embargo, se ve difícil que ello ocurra por la alteración al presupuesto público que ello significaría, distinto es si el concesionario entrante le paga al saliente en vez de al Estado.

Establecer mecanismos diferenciados, que no alteren el equilibrio económico con que se adjudicó la concesión y sin alargar los plazos de concesión, que permitan incorporar mayor capacidad a las concesiones (mayor número de pistas, ampliación de accesos, etc.) por parte de la Sociedad Concesionaria, aunque superen en límite máximo de inversión establecido en la ley. Hoy existe el comité y el concejo y también la posibilidad de establecer un tercero independiente que pueden velar por los intereses del Estado y por el equilibrio del contrato.

Abril 2013
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